日前，国务院正式印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《三年行动计划》），对未来三年国家大气污染防治工作进行部署。三位专家就其中有关问题回答了记者提问。
问：《三年行动计划》又被称为《大气十条》二期，普遍认为是为承接《大气十条》而发布的。那么《大气十条》目标完成情况如何？是否对各省进行考核？考核结果如何？
王金南（生态环境部环境规划院院长，中国工程院院士）：2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》），着重强化以细颗粒物（PM2.5）为重点的大气污染防治工作，为当前和今后一段时间的工作指明了方向。《大气十条》实施5年来，在党中央、国务院坚强领导下，各地区各部门各单位思想统一、态度坚决、行动有力，扎实推进各项政策措施。初步建立齐抓共管的治理格局，产业、能源结构得到优化，重点行业和领域治理力度不断加大，环境法治保障更加有力，大气环境管理能力稳步提升。《大气十条》确定的45项重点工作任务，全部按期完成。
《大气十条》要求，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）浓度下降10%以上，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。监测数据显示，2017年，全国地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度分别比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；北京市PM2.5年均浓度降至58微克/立方米。全面完成《大气十条》确定的环境空气质量改善目标。
根据《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》（国办发〔2014〕21号）的要求，生态环境部会同发展改革委等部门，对全国31个省（区、市）贯彻实施《大气十条》情况进行考核。经考核，北京、内蒙古、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、湖北、湖南、海南、四川、贵州、云南、西藏、青海等15个省份考核等级为优秀；天津、河北、辽宁、吉林、江苏、广东、重庆、新疆等8个省份考核等级为良好；山西、安徽、江西、河南、广西、陕西、甘肃、宁夏等8个省份考核等级为合格。
下一步，各地要全力贯彻落实打赢蓝天保卫战三年行动计划，持续推动产业、能源、运输、用地结构调整，抓好重污染天气应对，全面深入开展大气污染防治工作，共同推动环境质量持续改善。
问：蓝天保卫战目标设定是怎么考虑的？保卫战目标与《大气十条》、“十三五”约束性指标存在什么关系？
王金南：为落实党中央、国务院要求，我部编制了打赢蓝天保卫战三年行动计划，6月27日由国务院正式印发，其中提出环境空气质量目标：“经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量，明显增强人民的蓝天幸福感。到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上”。
上述目标设定主要考虑几个方面：一是要贯彻落实十九大和中央经济工作会议精神，确定“源头防治”和“四个明显”；同时延续《大气十条》以颗粒物浓度降低为主要目标、同时降低重污染天数的思路，促进环境空气质量的总体改善。二是要求完成《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的环境空气约束性目标，“十三五”约束性指标已提出2020年环境空气质量和污染物排放总量目标，生态环境部已将目标分解至各省（区、市），各省（区、市）已将目标纳入各自“十三五”环保规划，并将目标进一步分解至市。三是考虑到蓝天保卫战时间与“十三五”剩余时间重合，再设立新的目标会对地方目标指标制定、分解、考核、重点任务设定等工作造成混乱。因此，蓝天保卫战对各省（区、市）和重点区域都不再设立新的量化目标，要求各地完成“十三五”约束性指标。
问：产业结构调整进入深水区，《三年行动计划》在这方面有什么部署和安排？
王金南：我国产业结构依然偏重，以京津冀及周边6省市（北京、天津、河北、山西、山东、河南）为例，国土面积仅占全国7.2%，消耗了全国33%的煤炭，生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料药、40%的农药，原油加工量占全国28%。京津冀及周边、长三角、汾渭平原等区域单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4-6倍。且重化产业围城现象突出，对当地环境空气质量产生重要影响。同时，在城乡结合部、乡镇和广大农村地区，存在大量“散乱污”企业，严重污染环境、扰乱市场秩序、挤占发展空间，“劣币驱逐良币”现象十分突出。
《三年行动计划》将产业结构优化调整作为推动我国高质量发展的重要突破口，具体内容包括：
一是优化产业布局。通过“三线一单”编制工作明确禁止和限制发展的行业、生产工艺和产业目录；加快城市建成区重污染企业搬迁改造或关闭退出；重点区域禁止新增化工园区，加大现有化工园区整治力度。
二是严控“两高”行业产能。重点区域严禁新增钢铁、焦化、电解铝、铸造、水泥和平板玻璃等产能；修订《产业结构调整指导目录》，加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度。
三是将“散乱污”企业及集群综合整治工作推向全国，开展拉网式排查，建立管理台账，实施分类处置，重点地区率先完成。
四是深化工业污染治理。严厉打击违法排污，持续推进工业污染源全面达标排放；针对过去工业企业污染管控薄弱环节，如无组织排放、VOCs治理等，强化全过程管控，推进治污设施升级改造。针对污染排放量较大的钢铁等行业，推动实施超低排放改造。
五是大力培育绿色环保产业。发展节能环保、清洁生产、清洁能源产业，培育一批高水平、专业化节能环保服务公司，推动绿色产业发展和产业绿色化发展，培育新的增长动能。
问：为什么将能源结构调整作为打赢蓝天保卫战的重要工作，《三年行动计划》在此方面有什么部署和安排？
王金南：我国能源结构以煤为主，清洁化利用水平仍偏低，结构性污染问题突出。我国煤炭消费量大、集中使用率低，重点区域煤炭消费强度高。全国20%左右煤炭用于无任何环保治理措施的农村取暖和不能稳定达标的中小型燃煤设施。目前，“2+26”城市和汾渭平原地区散煤消费约6000万吨，1吨散煤大气污染物排放量是1吨电煤的10-15倍。京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点地区单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4-6倍。因此，《三年行动计划》将加快调整能源结构、构建清洁低碳高效能源体系作为重要举措，坚持发展非化石能源与清洁高效利用化石能源并举，着力补齐资源环境约束、质量效益不高、基础设施薄弱等短板。主要措施包括：
一是有效推进北方地区清洁取暖。2020年采暖季前，京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。
二是重点区域继续实施煤炭消费总量控制。到2020年，全国煤炭占能源消费总量比重下降到58%以下。北京、天津、河北、山东、河南五省（市）煤炭消费总量比2015年下降10%，长三角地区下降5%，汾渭平原实现负增长。推进煤炭集中使用、清洁利用，重点削减非电力用煤，提高电力用煤比例，2020年全国电力用煤占煤炭消费总量比重达到55%以上。
三是加大燃煤锅炉和炉窑整治力度。县级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉，重点区域每小时65蒸吨及以上燃煤锅炉全部完成节能和超低排放改造；加快淘汰中小型煤气发生炉。
四是提高能源利用效率。继续实施能源消耗总量和强度双控行动。推动北方采暖地区城镇和农村住房节能改造。
五是加快发展清洁能源和新能源。到2020年，非化石能源占能源消费总量比重达到15%。加大可再生能源消纳力度，基本解决弃水、弃风、弃光问题。
问：蓝天保卫战三年行动计划提出，积极调整运输结构，大幅提升铁路货运比例，请问治理大气污染为什么要调整运输结构？在优化调整交通运输结构方面，已经取得了哪些工作进展？运输结构调整的重点是什么？
丁焰（生态环境部机动车排污监控中心副主任）：我国交通运输结构不合理。2017年，全国公路货运占76.8%，铁路货运仅占7.7%。特别是，主要港口集装箱海铁联运比例仅约2％，远低于世界平均20％的水平。从单位货物周转来看，公路运输能耗和污染物排放量，分别是铁路运输的7倍、13倍。根据大气细颗粒物源解析结果，机动车特别是柴油车已经成为许多大中城市的首要污染源。从全国情况看，柴油货车保有量占全国汽车的7.8％，但排放的氮氧化物和颗粒物分别占汽车排放量的57.3％、77.8％。因此，调整货物运输结构，增加铁路货运量，减少柴油货车使用是治理大气污染的重要举措。蓝天保卫战三年行动计划提出了具体目标要求：计划到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。
按照党中央、国务院决策部署，全国运输结构调整工作正在积极稳步推进，京津冀及周边地区已经取得初步成效。一是天津港等环渤海港口煤炭集疏港运输实现“公转铁”。2017年10月1日零时起，环渤海港口煤炭运输全部改由铁路集疏港。据观测，经由北京延庆的运煤货车日均减少3500-4000辆，同比减少50％，每年可降低沿线区域细颗粒物2微克/立方米。二是全国铁路货运占比扭转多年连续下滑趋势。2017年，全国铁路货运量占全社会货运量的比例由2016年的7.6％提升到2017年的7.7％，提升0.1个百分点，扭转了2005年以来铁路货运占比连年下滑趋势。三是相关部门单位和地方积极推进运输结构调整。发展改革委牵头研究制定京津冀地区交通运输结构调整方案，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，铁路总公司积极推进唐山地区矿石疏港运输。北京、天津、河北、山东等地开始积极推进大宗货物运输“公转铁”。
按照党中央、国务院决策部署，我部正在积极配合交通运输部等部门研究制定全国运输结构调整方案。运输结构调整的主要任务是，推进大宗货物、集装箱及中长距离货物运输从公路转向铁路，加快提升铁路货运量，提高铁路货运比例。运输结构调整的工作重心是“三西”地区（山西、陕西和内蒙古西部）煤炭外运和沿海沿江港口集疏运组织。主要采取四方面措施：一是加快推进铁路货运干线和专用线建设，强化组织管理，大幅提升铁路运能。二是加大公路货运车辆超限超载治理力度，推进货运车型标准化，推动道路货运行业提质增效、规模化发展。三是充分利用互联网信息，推动多式联运加快发展，降低道路货车空驶率。四是出台激励与约束并举的政策措施，采取财税费等市场化措施积极引导，通过督促考核等手段努力推动。
问：做好重污染天气应对工作需要哪些必要的条件，下一步工作中哪些方面需要继续强化？
柴发合（中国环境科学研究院研究员、大气环境首席科学家）：通过近年来重污染天气应对工作总结的经验，有效应对重污染天气主要需要三方面的条件，一是加强空气质量预测预报，二是在同一个区域内统一预警标准、开展应急联动，三是夯实应急减排措施。下一步重污染天气应对工作也要紧紧围绕以上三个方面持续强化。
在空气质量预测预报能力方面。大范围长时间重污染天气一般持续3-5天甚至更长，考虑到政府发布预警、企业采取措施分别需要提前24小时，因此，只有预测预报能力达到5-7天左右，才能确保提前决策，提早采取应急减排措施，有效应对重污染天气。目前，我国已经建成京津冀及周边地区、长三角、华南、西北、东北、西南等六大区域空气质量预测预报中心，京津冀及周边地区预测预报中心已经具备未来7-10天的空气质量预测预报能力，其他5个区域中心基本具备5天预报能力。区域中心主要负责提供区域尺度空气质量预测预报，预报产品难以精确到城市尺度，需要省级预报中心在此基础上，根据当地小尺度气象条件和污染源实际排放情况，进一步分析得出城市级空气质量预报结果，指导城市开展重污染天气应对工作。目前，重点区域各省（市）级预测预报中心在区域中心提供的区域尺度空气质量预测预报产品基础上，基本能够实现城市级预测预报。下一步，要继续强化区域环境空气质量预测预报中心能力建设，实现7-10天预报，省级预报中心实现以城市为单位的7天预报，积极开展环境空气质量中长期趋势预测工作，更好满足重污染天气应对工作需求。
在统一预警分级标准方面。重污染天气往往是区域性的，影响范围大，需要区域内各城市共同应对，即使部分城市未达到相应预警级别，但在不利气象条件下，也会对区域污染积累和下游城市空气质量产生重要影响。因此，重污染天气应对需要进行区域统筹，统一发布预警信息，共同采取应急减排措施。以往各地预警应急的启动标准不统一，难以做到应急联动，严重影响重污染天气应对效果。目前，京津冀及周边地区各省市已经统一预警分级标准，明确预警启动和解除、打断判定等具体要求，区域应急联动很有成效。但作为重点区域的长三角区域和汾渭平原，现行重污染天气应急预案尚未统一预警分级标准，也未明确预警启动和解除、打断判定、区域应急联动等相关要求，难以在重污染天气应对工作中实施区域应急联动。下一步，在推广京津冀及周边地区成功经验的基础上，要继续完善预警分级标准体系，区分不同区域不同季节应急响应标准，同一区域内要统一预警分级标准。当预测到区域将出现大范围重污染天气时，统一发布预警信息，各相关城市按级别启动应急响应措施，实施区域应急联动。
在夯实减排措施方面。科学有效的减排措施是保障重污染天气应对效果的基础，而取得应对效果的关键是各项减排措施的严格落实。目前，“2+26”城市应急预案中，黄色、橙色、红色级别预警应急减排比例要求原则上不低于全社会总排放量的10%、20%、30%，应急减排企业数量从以前的不到9000家增加到近5万家，减排措施从以前的提高治污效率、减少生产时长等无法落实、无法考核的措施，全部改为停产、停生产工序或停装卸运输环节等切实有效的措施，并实施清单化管理，便于督查检查。在2017－2018年秋冬季期间，“2+26”城市重污染天气应对工作取得良好效果，重污染天数同比下降55.4%。但长三角区域、汾渭平原的各城市应急预案中，尚未统一应急措施减排比例要求，措施的针对性、有效性不足，可操作性较差，导致应急减排措施难以落地，而且措施减排力度普遍偏小，严重影响应对效果。即使启动高级别的应急响应，效果依然不明显。下一步，要继续指导重点区域不断完善重污染天气应急预案，提高应急措施减排比例，黄色、橙色、红色级别减排比例原则上分别不低于10%、20%、30%。细化应急减排措施，落实到企业各工艺环节，实施“一厂一策”清单化管理。在黄色及以上重污染天气预警期间，对钢铁、建材、焦化、有色、化工、矿山等涉及大宗物料运输的重点用车企业，实施应急运输响应，确保有效应对重污染天气。
来源：生态环境部